ملاحظات الغرفة ومرئياتها حول الاقتراح بقانون بشأن منع الاحتكار

القضايا الاقتصادية التي عالجتها الغرفة عام 2005

• ملاحظات الغرفة ومرئياتها حول الاقتراح بقانون بشأن منع الاحتكار

والاقتراح بقانون بشأن إنشاء اللجنة الوطنية لحماية المستهلك

     في أواخر مارس 2005، وتلبية لدعوة كريمة من لجنة الشئون المالية والاقتصادية في مجلس الأمة الموقر، التقى ممثلو غرفة تجارة وصناعة الكويت بالسادة رئيس وأعضاء اللجنة، وعرضوا عليهم ملاحظات الغرفة ومرئياتها حول الاقتراح بقانون بشأن منع الاحتكار، والاقتراح بقانون بشأن إنشاء اللجنة الوطنية لحماية المستهلك.

     وفي نهاية اللقاء المذكور، أعربت لجنة الشؤون المالية والاقتصادية عن رغبتها في أن تتلقى كتابة، ما عرضه ممثلو الغرفة من آراء. واستجابة لذلك، قدمت الغرفة، في أوائل أبريل 2005، المذكرتين التالي نصهما:

أولاً –  حماية المستهلك ؛ المفهوم والغاية

تنظر غرفة تجارة وصناعة الكويت إلى موضوع حماية المستهلك والتشريعات المنظمة له والجهات الرسمية والأهلية المعنية بالسهر عليه من منطلقين اثنين في أن معاً ؛ أولهما منطلق وطني عام يستند إلى أهمية حماية المستهلك لكافة المواطنين دون استثناء باعتبارها وسيلة لتحقيق العدل في التعامل اليومي بينهم، وتعريفهم بحقوقهم وواجباتهم تجاه بعضهم لأنهم جميعاً مستهلكون. والمنطلق الثانـي اقتصادي مهني ، يرى في حماية المستهلك حماية أيضاً للتاجر الصادق الملتزم بأصول العمل التجاري وأخلاقياته من أضرار المنافسة غير المشروعة وانعكاساتها السلبية على آليات السوق. وانطلاقاً من نظرتها هذه، ترى غرفة تجارة وصناعة الكويت أن لجنة أو جمعية حماية المستهلك أداة شعبية فاعلة ومنظمة ، تعمل على الارتفاع بمستوي جودة وكفاءة السلع والخدمات ،كما تعمل على توعية المستهلكين بأساليب التعامل السليم ، وتعريفهم بحقوقهم الاستهلاكية، وتزويدهم بالمعلومات اللازمة لترشيد قراراتهم نحو الخيارات الأفضل .

            إن غاية لجنة حماية المستهلك ليست دعم موقف المستهلك ظالماً أو مظلوماً في صراعه مع التاجر ، بل هي مقاومة السلع السيئة والخدمات قليلة الكفاءة والصفقات غير  العادلة حماية للمستهلك والتاجر في آن معاً ، وتحقيقاً لمصلحة الاقتصاد الوطني بصورة عامة. وبالتالي ، ليست الجمعية ضد العمل التجاري وليست ضد الأرباح المناسبة لهذا العمل، بل على العكس تماماً، لأنها تدرك أن معظم السلع والخدمات التي يحتاجها المستهلك لا يمكن تأمينها بالجودة والكفاية اللازمتين والسعر المناسب، إلا من خلال مؤسسات أعمال ناجحة تحقق أرباحاً كافية للاستمرار والتطور. والتجارب المريرة التي تعرض لها المستهلكون والغبن الكبير الذي نزل بهم في الدول التى ألغت دور العمل التجاري والمنافسة العادلة أكبر دليل على هذه الحقيقة. بل نذهب إلى أبعد من ذلك فنزعم أن نشاط جمعية حماية المستهلك فى الدول المتقدمة يتركز بصورة رئيسية على مجالات ما زال دور التاجر فيها متواضعاً جداً فى بلادنا . فالجمعية البريطانية لحماية المستهلك - على سبيل المثال – تركّز في نشاطها على الحقـول التي تعرف تماماً أنها الأكثر أهمية للمستهلك وهي تحديداً ؛ الاتصالات ، الصحة ، التمويل الشخصي ، المرافق العامة ، التعويضات ، الصيانة ، والمواصلات ، كما تعتبر أن أول التحديات التى تواجهها هو الحفاظ على حيادها السياسي، خاصة وأن كثيراً من القضايا التي تسعى لمعالجتها تحمل بطبيعتها أبعاداً سياسية ذات حساسية عالية. وإذا كان للاعتماد على التدخل التشريعي في حماية المستهلك فوائد كثيرة فإن له بالمقابل تكاليف عالية. وبالتالي، فإن تعاون الجمعية مع قطاع الأعمال للتخلص من التصرفات الخاطئة هو الأسلوب الأكثر جدوى والأقل تكلفة .

            وباختصار، إن غاية جمعية حماية المستهلك هي خدمة المستهلك لا محاربة التاجر. وإن عملية إنشاء جمعية حماية المستهلك وبلورة مسؤولياتها وأهدافها وأسلوب عملها، يجب أن تتم إنطلاقاً من هذه الغاية. وضمن إطارها. وأي انحراف عن ذلك سيُلحق ضرراً كبيراً بالمستهلك نفسه أولاً، وبكل من يتعامل معهم ثانياً، وبالاقتصاد الوطني عموماً .

            ومن خلال نظرتها هذه إلى مفهوم وغاية حماية المستهلك ، تناقش الغرفة فيما يلي مواد المشروع بقانون في شأن إنشاء اللجنة الوطنية لحماية المستهلك .

ثانياً –  مناقشة المشروع بقانون في شأن إنشاء

        اللجنـة الوطنيـة لحمايـة المسـتهلك

مادة (1) : جعل المشروع اللجنة الوطنية لحماية المستهلك تابعة لإشراف وزير التجارة والصناعة . ومع تقديرنا لأهمية البعد الاقتصادي في أهداف اللجنة وعملها ، نرى أن هذا البعد لا يخرج اللجنة عن طبيعتها الأساسية كجهة أهلية ذات نفع عام لخدمة المجتمع . وبالتالي ، ليس ما يبرر تمييزها عن جمعيات النفع العام التي يشرف عليها وزير الشؤون الاجتماعية والعمل . 

وفي هذا الصدد ، لا بد من الإشارة الى أن ما جرى التوافق عليه دولياً هو تسمية الجهة الأهلية المعنية بحماية المستهلك جمعية وليس لجنة حماية المستهلك . وهنا – أيضاً – لا نجد مبرراً لخروج الكويت عن هذا التوافق .

مادة (2) : تنشأ لجنة تسمى اللجنة الوطنية لحماية المستهلك تهدف إلى حفظ حقوق المستهلك وضمان حصوله عليها من قبل البائعين بكافة صورهم سواء كانوا تجاراً أو صناعاً أو مقدمي خدمات ومنع الضرر والأذى عن المستهلك .

في مشاريع قوانين مماثلة وسابقة ، تحدد هدف جمعية (أو لجنة) حماية المستهلك بحفظ حقوق المستهلك تجاه التاجر . ومن الواضح أن المشروع موضوع البحث قد حاول جاهداً تجنب هذا الخطأ فاستبدل بتعبير التاجر مصطلح البائعين بكافة صورهم سواء كانوا تجاراً أو صناعاً أو مقدمي خدمات وهذه محاولة تسجل للمشروع ولكنها لا تعتبر كافيه .

وفي اعتقادنا أن غاية الجمعية (أو اللجنة) هو توعية المستهلك بحقوقه ومساعدته على اقتضاء هذه الحقوق تجاه كل من يتعامل معهم بصفته كمستهلك . سواء كان هذا التعامل مع التاجر أو الصناعي أو الحرفي أو المحامي أو الطبيب أو المهندس ... كما أن صفته كمستهلك تشمل استهلاك الماء والكهرباء والطرق وخدمات الاتصالات ... التي يتعامل من أجلها مع مؤسسات وشركات خاصة وعامة ومع وزارات الدولة وهيئاتها ومؤسساتها.

إن ضرورة تعديل نص هذه المادة ليعكس هذا المدلول الشمولي تبدو واضحة تماماً حين نلاحظ أن الخطأ الذي حاول المشروع تجنبه في المادة الثانية ، سرعان ما عاد إلى الظهور في الفقرة الأولى من المادة (5) والتي نصت على أن أول أعمال مجلس إدارة اللجنة هو تلقي الشكاوي التي يقدمها المستهلك ضد التاجــر ... .

مادة (3) : تتكون الجمعية العمومية للجنة من عشرة أعضاء عن كل جمعية من جمعيات النفع العام والنقابات والهيئات الرياضية يختارهم مجلس إدارة كل جمعية أو نقابة أو هيئة رياضية من بين أعضائها لمدة 3 سنوات قابلة للتجديد ، خلال ثلاثين يوماً من تاريخ العمل بهذا القانون ، وإلا اختار الوزير من يمثلون الجمعية أو النقابة أو الهيئة في الجمعية العمومية للجنة خلال خمسة عشر يوماً من انتهاء المدة المشار إليها .

من المعروف أن جمعيات حماية المستهلك هيئات أهلية يفتح باب عضويتها أو الانتساب إليها أمام كافة المواطنين الراشدين دون استثناء . والانتساب للجمعية عمل تطوعي يسعى المواطن (المستهلك) من خلاله لخدمة وطنه ومجتمعه . وبقدر ما تتسع قاعدة عضوية الجمعية (اللجنة) بقدر ما تنجح في تحقيق أهدافها بالتوعية وترسيخ مفاهيم المستهلك ، وبقدر ما تتعزز قدرتها الضاغطة وترتفع مواردها المالية . أما الصيغة الواردة في مشروع القانون فهي تتنافى مع هذه الحقيقة ، حيث تحصر العضوية بممثلي شخصيات اعتبارية يبقى عددها محدوداً مما يحرم اللجنة من قدرات وكفاءات أعداد كبيرة من المواطنين .

ونزيد على ذلك بالقول أن هذه الصيغة في تركيبة اللجنة لا تخلو من شبهة دستورية ناجمة عن عدم انسجامها مع حق المساواة بين المواطنين ؛ فهي لا تكتفي بإعطاء الحق للبعض بعضوية اللجنة بل تجبرهم قسراً على ممارسة هذا الحق (من خلال اختيار الوزير لمن يمثلون الجمعية أو النقابة أو الهيئة) ، وهي في الوقت ذاته تحرم مواطنين آخرين من هذا الحق ، ودون مبرر مقنع في الحالتين.

ومن جهة ثانية ، وطالما أن أعضاء الجمعية العمومية للجنة حماية المستهلك يمثلون شخصيات اعتبارية ، هل يحق للأعضاء العشرة ممثلي شخصية اعتبارية واحدة أن يتخذوا مواقف مختلفة تعبر عن آرائهم وقناعاتهم الشخصية ؟ أم أن لهؤلاء جميعاً صوتاً واحداً وموقفاً واحداً يعبر عن رأي الشخصية الاعتبارية التي يمثلونها ؟ فإذا كان الاحتمال الثاني هو الصحيح ، ما هو مبرر أن يكون لكل جمعية نفع عام أو نقابة أو هيئة رياضية عشرة ممثلين ولا يكتفي بممثل واحد ؟ وإذا كان الاحتمال الأول هو الصحيح ، كيف يكون لبعض المواطنين حق عضوية اللجنة كأشخاص ويحرم مواطنون آخرون من هذا الحق ؟ ألا تعود الشبهة الدستورية لتظهر هنا مرة ثانية وبوضوح تام ؟؟؟ .

مادة (5) : تنص الفقرة السادسة من هذه المادة على أن لمجلس إدارة اللجنة نشر النتائج التي تتوصل إليها اللجنة وإصدار النشرات في كافة وسائل الاعلام .

وفي اعتقادنا أن هذه الفقرة يجب أن تضم إلى الفقرة الثالثة من المادة ذاتها ، على اعتبار أن المقصود بالنتائج هنا هو نتائج الاستطلاعات والأبحاث والدراسات المقارنة للسلع والخدمات الاستهلاكية التي تجريها اللجنة .

أما عن إصدار النشرات في كافة وسائل الاعلام فهو أمر مكلف جداً يرهق ميزانية اللجنة . وبالتالي ، يقترح حذف الفقرة السادسة من المادة (5) ، وإعادة صياغة الفقرة الثالثة منها على الشكل التالي : إجراء الاستطلاعات والأبحاث والدراسات المقارنة للسلع والخدمات الاستهلاكية من حيث الجودة والصلاحية والسعر ونشر النتائج التي تتوصل إليها .

مادة (7) :   تقدم الدولة التمويل المالي اللازم لقيام اللجنة :

ان الصيغة أو التركيبة التي اختارها مشروع القانون للجنة حماية المستهلك هي التي جعلت من تمويل الدولة للجنة اسلوباً وحيداً لا خيار فيه . ولو اختار المشروع التركيبة المعتمدة في الجمعيات المماثلة بمعظم دول العالم ، وفي جمعيات النفع العام الأخرى بدولة الكويت ، لاستطاعت اللجنة تمويل ذاتها من خلال اشتركات الأعضاء أو مساهماتهم ، ومن ريع مطبوعاتها ونشراتها وربما أتعاب خدماتها ، فضلاً عن استثمار أموالها ، والتبرعات التي تتلقاها ... .

إن اعتماد اللجنة اعتماداً كاملاً في تمويلها على الدولة سيخرج بها تماماً من نطاق جمعيات المجتمع الأهلي ويجعلها أقرب إلى المؤسسات الحكومية الرسمية . ومثل هذا الأمر سيجرح بعمق مصداقية اللجنة وحياديتها ، وربما يسبب احراجات كبيرة للدولـة .

وخلاصة القول : أن إيجاد جمعية كويتية لحماية المستهلك في إطار المفهوم الحديث والشامل أمر ضروري ومطلوب وطنياً واجتماعياً واقتصادياً . غير أن إنشاء هذه الجمعية لا يقتضي إصدار قانون ، بل إن الآلية الأفضل لذلك هي السماح بإنشائها في إطار القانون 24 لسنة 1962 في شأن الأندية وجمعيات النفع العام والقوانين المعدلة له .

ثانياً: مذكرة حول

الإقتراح بقانون في شأن منع الإحتكار

     تقدم السادة/ أحمد عبدالعزيز السعدون ود. حسن عبدالله جوهر ومحمد خليفه الخليفه ومسلم محمد البراك ووليد خالد الجري، باقتراح بقانون في شأن منع الإحتكار. كما تقدم السادة د. يوسف حسن الزلزلة وصالح أحمد عاشور ود. عواد برد العنزي وعصام الدبوس باقتراح بقانون آخر في ذات الموضوع.

     وقد جاء المقترحان بذات الأفكار من حيث المبدأ مع تفاوت بسيط باضافة حكم في المقترح الأول باشتراط أن يكون الرفض مسبباً وتنظيم حق التظلم والطعن بالقرار.

     وحيث أن لجنة الشؤون التشريعية والقانونية في المجلس قد ناقشت الإقتراح الأول وانتهت الى جملة من التعديلات، نتفق مع ما جاء بها، فاننا لن نعلق فيما يلي على ما تم تعديله من قبل اللجنة. وسنحصر ملاحظاتنا حول ما انتهى اليه المقترح بشكله الحالي.

     بالنظر في نص الفقرة الأولى من المادة الأولى من الإقتراح، نجد أن مقدميه قد حاولوا أن يشملوا بالنص كافة أشكال التراخيص الصادرة من الجهات الحكومية. بل أن لجنة الشؤون التشريعية والقانونية في المجلس قد اضافت للنص جملة أو أي نشاط آخر حتى تخضع له التراخيص في كافة الأنشطة ويكون ما هو مذكور في النص على سبيل المثال لا الحصر. والحكم الذي جاءت به الفقرة الأولى هو الزام الجهة الإدارية بالرد خلال ستون يوماً. إلا أن ما يترتب على عدم الرد خلال المهلة هو رفض الطلب ضمنياً. وهذا الحكم قاعدة مستقرة في القانون الإداري لا تحتاج الى نص جديد لتأكيدها.

     كما ان نص الفقرة الثانية من المادة الأولى قد جاء ليقرر حق من تقدم بطلب تم رفضه بالتظلم من القرار أو الطعن فيه بالالغاء. ولو رجعنا لنصوص القوانين السارية حاليا والمنظمة لتراخيص تجارية أو صناعية لوجدنا أن مثل هذا الحق منظم، بل ربما بالشكل الذي جاء به المقترح من السادة الأعضاء. فعلى سبيل المثال نجد أن نص المادة 11 من القانون 32 لسنة 1969 بشأن تنظيم تراخيص المحلات التجارية تنص على : لوزارة التجارة والصناعة أن ترفض طلب الترخيص بقرار مسبب يبلغ إلى طالب الترخيص كتابة.

ولمن رفض طلبه أن يتظلم من قرار الرفض خلال شهر من ابلاغه به أمام لجنة يصدر بتشكيلها واجراءاتها قرار من مجلس الوزراء بناء على عرض وزارة التجارة والصناعة، ويجب على كل من الوزارة واللجنة أن تبلغ صاحب الشأن بقرارها مسببا في خلال مدة لا تجاوز شهرين من تاريخ الطلب أو التظلم.

     مثال آخر ما جاء في نصوص المواد 8 و9 و10 من القانون رقم 56 لسنة 1996 في شأن اصدار قانون الصناعة، ونصوصها كالتالي:

مادة (8) يجب البت في طلب الترخيص خلال ستين يوما من تاريخ استيفاء الطلب للشروط المنصوص عليها في هذا القانون ولائحته التنفيذية ويكون الرفض بقرار مسبب.

           ويعتبر فوات هذه المدة دون البت في الطلب بمثابة رفضه.

مادة (9) يجوز التظلم من القرار برفض الترخيص خلال ثلاثين يوما من تاريخ ابلاغ ذوي الشأن به أو من تاريخ فوات المادة المحددة للبت في الطلب وذلك في حالة عدم البت فيه، وتبين اللائحة التنفيذية اجراءات تقديم التظلم والبت فيه.

مادة (10) يجوز لمن رفض الترخيص له أن يتقدم لطلب ترخيص جديد وفقا للنظام الذي تحدده اللائحة التنفيذية

     من هنا نجد أن نص الفقرة الثانية من المادة الأولى لم يقرر جديداً إلا في مسألة واحدة: هي رفض طلب تراخيص الصحف. ذلك أن هذا النوع من التراخيص قد حظر القانون على الدائرة الإدارية نظره ضمن ما يعرف بأعمال السيادة. فالحكم الذي تقرره الفقرة هنا هو السماح للدائرة الإدارية بنظر الطعن بالإلغاء بقرار الإدارة برفض طلب ترخيص صحيفه. مما يقتضي تعديل اختصاصات الدائرة الواردة بالمرسوم بقانون رقم 20 لسنة 1980. ونعتقد أن هذا هو الموضوع الأساسي الذي هدف إليه المشروعان، حيث نصت الفقرة الأولى على تراخيص اصدار الصحف ضمن ما ذكرت من أمثله على التراخيص. كما نصت المادة الثالثة  في المقترح الأول (والثانية في الاقتراح الثاني) على أن يلغى كل حكم يتعارض مع أحكام هذا القانون. مما يدفعنا للاعتقاد بأن المراد من النص هو تعديل اختصاص الدائرة الإدارية بغرض رقابتها على أعمال الإدارة في موضوع تراخيص الصحف.

     وغرفة تجارة وصناعة الكويت ليست في صدد تأييد أو معارضة تعديل اختصاص الدائرة الإدارية فيما يتعلق بتراخيص الصحف، ولكنها ترى أن المحل الصحيح لتنظيم هذه التراخيص ذات الطبيعه الخاصة هو قانون الصحافة. واذا كان المجلس بصدد دراسة قانون خاص بتنظيم الصحافة فاننا نرى أن الأنسب هو ادراج مثل هذه الأحكام في مكانها الصحيح. كما أن الرغبة في تعديل اختصاصات الدائرة الإدارية يمكن أن تكون من خلال تعديل قانون انشائها. فذلك أفضل من النواحي العملية والعلمية من أن يدرج في تعديل جزئي في قانون من مادة واحدة تتعلق بالتراخيص.

     أما المادة الثانية من الإقتراح الأول، بصيغتها التي انتهت اليها لجنة الشؤؤن التشريعية والقانونية في المجلس، فهي في فكرتها صحيحة، إلا أن النص عليها بالصورة التي جاءت بها بحاجة إلى إعادة نظر. فإذا كنا نرى وجاهة الفكرة من حيث حرصها على حق من رفض طلبه واقتضاء تعويضه في بعض الحالات، إلا أننا نعتقد أنها يمكن أن تثير اشكالات قانونية من جوانب أخرى. فالمقرر في فقه القانون الإداري أن الغاء القرار الإداري يرتب أثراً بعودة الحال إلى ما كان عليه. فلو الغي القرار السلبي بعدم ترقية موظف مثلاً، لكان حق الموظف ثابت بالترقية. أو كان القضاء قد الغي قرار نقل الموظف، فإن الموظف يعود لمكان عمله السابق. وهنا لنا أن نتساءل عن الأثر الذي يرتبه قرار المحكمة بالغاء قرار الإدارة الرافض لمنح الترخيص : هل يترتب عليه أثر عودة الحال الى ما كان عليه، فيكون لصاحب الطلب أن يعاد النظر بطلبه بحكم اعادة الحال الى ما كان عليه قبل رفض الطلب. أم سيترتب عليه حق صاحب الطلب في الترخيص، أي أن صاحب الطلب سيكون قد حصل على الترخيص بحكم المحكمة، ولنا أن نتصور المفارقات التي يرتبها القول بمثل هذا الحل.

     خلاصة ذلك أن فكرة القانون فكرة وجيهه، الا أن النصوص لم تخدم الفكرة، وربما كان لها مكان تشريعي أنسب من أن تفرد في نص خاص بها وفي قانون خاص. ونرى للأسباب التي ذكرناها صرف النظر عن المقترحين.